06.10.2019

Висновки щодо «Функціонального аналізу обсягу та розподілу повноважень на загальнодержавному, регіональному та місцевому інституціональних рівнях для реалізації ґендерної політики»

Висновки щодо «Функціонального аналізу обсягу та розподілу повноважень на загальнодержавному, регіональному та місцевому інституціональних рівнях для реалізації ґендерної політики»

здійсненого Лабораторією законодавчих ініціативhttps://parlament.org.ua/wp-content/uploads/2019/09/gender_final1.pdf

Підготовлено: Інформаційно-консультативний жіночий центр

Методологія

Методологія не охоплює всі структури, передбачені як Пекінською платформою дій, так і Законом «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків» (далі – Закон). Так, Ст. 14 Закону «Права громадських об’єднань та іноземних неурядових організацій у забезпеченні рівних прав та можливостей жінок і чоловіків, запобіганні та протидії насильству за ознакою статі» Розділу II «МЕХАНІЗМ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РІВНИХ ПРАВ ТА МОЖЛИВОСТЕЙ ЖІНОК І ЧОЛОВІКІВ» передбачає залучення громадських організацій як частину інституціонального механізму забезпечення ґендерної рівностіЯк наслідок, це тягне за собою неповноту охоплення механізму, неповні та некоректні висновки та рекомендації.
Важливою функцією національного механізму є - розробка надійної статистики та інших інструментів моніторингу та оцінки виконання національних політик (ст.201 Пекінської платформи дій). Відповідно до ст.5 Закону України «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків» держава має створити центральний орган виконавчої влади в галузі статистики, що забезпечує збирання, опрацювання, аналіз, поширення, збереження, захист та використання статистичних даних щодо показників становища жінок і чоловіків у всіх сферах життя суспільства, а також щодо насильства за ознакою статі, які є репрезентативними та зіставними, згруповані за статтю і збираються на постійній основі. Функції Державної служби статистики як ЦОВВ і частини нацмеханізму не були проаналізовані.
В методології відсутній аналіз рекомендацій щодо національного механізму ґендерної рівності Конвенції CEDAWЗагальної рекомендації №6: Ефективні національні механізми та інформування громадськості, Загальної рекомендації №28, що стосується основних зобов'язань держав-учасниць за статтею 2 Конвенції про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок від 16 грудня 2008 р., Пекінської платформи дій хоча назви перелічених документів зазначаються в розділі методологія. 
Аналіз не відповідає поставленій меті, вказаній на початку, а саме «пошук шляхів виконання рекомендацій, викладених у заключних рекомендаціях
Класифікація складових інституціонального механізму не враховує ієрархічний розподіл між ними і силу законодавчих актів, що регламентують обов’язковість їх створення. Так, в розділі 2.1 Верховна Рада згадуються Підкомітет  з  питань ґендерної рівності  і  недискримінації  Комітету Верховної  Ради  України  з  питань  прав людини,  національних  меншин  і міжнаціональних відносин, проте зовсім не розглядається сам Комітет, незважаючи на те, що рішення про утворення комітетів приймається Верховною Радою, а рішення про утворення підкомітету є компетенцією комітету. Утворення робочих груп (2.1.3) загалом не регламентується нормативно-правовими актами, особи,  відповідальні  за надання  консультативної  та  методичної допомоги  з  питань  забезпечення  рівних прав  та  можливостей  жінок  і  чоловіків  в Апараті Верховної Ради України (2.1.4) не інституціоналізовані, а парламентські слухання (2.1.5) не є частиною інституціонального механізму, а видом діяльності, через які Верховна Рада може здійснювати свої функції.
Діяльність, згадана в розділі 2.1, переважно носить спорадичний, а не системний характер. Так, згадані в п. 2.1.4 курси на тему:  «Аналіз  державної  політики  та нормативно-правових  актів  на відповідність  принципу  рівних  прав  та можливостей жінок і чоловіків» були проведені лише 1 раз 2018 року, за підсумками парламентських слухань 2018 року Верховна Рада не затвердила рекомендації. Це не відображено в аналізі, що робить надалі висновки і рекомендації неповними, а часом і некоректними.
В частині аналізу функцій Уповноваженого Верховної Ради з прав людини розглядаються допоміжні структурні підрозділи і функції без оцінки інституту в цілому, його можливостей, сильних і слабких сторін, а також можливостей змінити чи доповнити ці функції.
Висновок про те, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини у здійсненні моніторингу прав людини дублює функції парламентського контролю з Підкомітетом з питань ґендерної рівності і недискримінації, нечіткий розподіл повноважень є хибною, тому що контрольна функція комітетів Верховної Ради полягає у контролі за виконанням законодавства та національних політик в цілому, а Уповноважений є механізмом парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (ст.3 Закону Про Уповноваженого ВР з прав людини)Відповідно до Пекінської платформи дій (ст.201), як частину національного ґендерного механізму держава має створити незалежні інститути моніторингу, наприклад, національні інституції з прав людини
Патронатна служба в цілому не забезпечує інституціональної пам’яті, що не відображено в аналізі.
Роль окремих високопосадовців є надзвичайно важливою у започаткуванні, просуванні та посиленні новацій, проте в аналізі не відображена слабка сторона процесу, який базується лише на діяльності окремої особи і не посилена структурними змінами.
В цілому функціональний аналіз Кабінету Міністрів, звертаючись до окремих його структурних підрозділів, не має цілісної оцінки структури в цілому в розрізі «стриманьі противаг» та загальних завдань ґендерної політики, а висновки несуть формальний характер.
В частині розгляду функцій спеціального уповноваженого центрального органу виконавчої влади, як і у випадку з Кабінетом Міністрів, розглянути функції окремих структурних підрозділів і поза увагою залишилися його функції в цілому, регламентовані Ст. 11 Закону. Зокрема, в аналіз не відзначено, що застосування позитивних дій, яке є повноваженням як спеціально уповноваженого центрального органу, так і місцевих органів влади, ніколи не було реалізоване.
Відсутній аналіз інших центральних органів виконавчої влади, а приклад Міністерства регіонального  розвитку,  будівництва  та  житлово-комунального господарства України, зроблений лише на підставі анкетування несе в собі ризики проведення аналізу на неповній чи некоректній інформації. 
В умовах децентралізації набуває значної ваги реалізація принципу рівних прав та можливостей жінок і чоловіків як в органах виконавчої влади, так і в органах місцевого самоврядування, особливо в об’єднаних територіальних громадах (ОТГ). Такий аналіз повністю відсутній, а наявний огляд є неповним і не має комплексного підходу.
З урахуванням ситуації, пов’язаної з агресією Російської Федерації, плану дій Україна – НАТО, прийняттям Україною Національного плану дій на реалізацію Резолюції Ради Безпеки ООН 1325 «Жінки, мир, безпека» необхідною і важливою складовою функціонального аналізу маю бути огляд ситуації в структурах сектору безпеки і оборони, який відсутній у запропонованому аналізі. 

 

Висновки

Порівняльний аналіз інституціонального механізму України і країн, обраних авторським колективом аналізу, має формальний характер, бо сама наявність чи відсутність спеціального міністерства не відображає повноту функцій чи недоліки в наповненні ними.
Аналіз звужено трактує ст. 201 Пекінської платформи дій, щодо мандату національних ґендерних механізмів, який полягає не просто у здійсненні, а і формуванні законодавства та політик щодо посилення прав жінок у всіх 12 сферах, це полягає у розробці законодавства, подальшим контролем, включенні гендерного компоненту до політики, які стосуються прав жінок в усіх 12 сферах, контроль за виконанням, інформування про політику, тому важливо, щоб на рівні Кабінету міністрів було визначено посадову особу відповідальну виключно за координування ґендерної політики, покладання таких обовязків на посадових осіб, які мають виконувати і інші напрямки роботи призведе до зниження ефективності ґендерного інтегрування. Більшість висновків мають характер констатації, а не аналізу.
Відсутня інформація про реалізацію функцій, визначених законодавством, можливість їх реалізації та перешкоди для здійснення.
У висновках згадується, що «Верховна  Рада  України використовує  майже  весь  спектр 

парламентських  інституціональних механізмів у сфері ґендерної політики для реалізації  покладених  на неї  завдань  і функцій», водночас відсутня ідентифікація відсутніх механізмів.

Висновки щодо Уповноваженого Верховної Ради з прав людини містять інформацію про визначення окремого представника з дотримання рівних прав і свобод, проте не містить висновків про повноту і доцільність реалізації функцій згідно законодавства.
Висновки щодо розподілу функцій в Кабінеті Міністрів (п.7)не дають чіткої відповіді про те, хто, в кого, які функції і в чому саме дублюють. Це унеможливлює як побачити наявну картину, так і запропонувати конкретні кроки з усунення проблем.
Висновки про функції на рівні Секретаріату (п.8) описують структурні підрозділи різних організаційно-правових форм без фактичного аналізу їх можливостей та перспектив і несуть загальний декларативний характер.
Функції Урядового уповноваженого з питань ґендерної політики розглядаються з використанням оціночних категорій типу «декларативність і неконкретність», що може бути застосоване до багатьох нормативно-правових актів, включно з розглянутими в аналізі, водночас відсутній комплексний підхід до ролі Кабінету Міністрів та розподілу функцій всередині цього органу влади для ефективного виконання загальних завдань. 
Висновок про відповідність кращім міжнародним практикам визначення Міністерства соціальної політики як спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади не має підкріплення фактами, а також не враховує того факту, що в країнах Євросоюзу відповідальність за ґендерну політику таких міністерств базувалася на історичному розвитку ЄС з Європейського союзу вугілля та сталі, ролі профспілок та основних акцентів на умовах праці, в той час, як в Україні роль цього міністерства традиційно тривалий час зводилася до того, що часто називають «міністерством субсидій», що продовжує де факто залишати жінок у форматі вразливої групи, яка потребує захисту і підтримки, відкидаючи чи зменшуючи можливості розвитку і посилення. 
Розгляд суперечностей між законами має фрагментарний характер і не звертається до функціонального аналізу в розрізі саме ґендерних перспектив, а саме – комплексного вирішення наявних проблем інституціонального механізму.
Функціональний аналіз місцевих органів владирозглядається виключно скрізь призму «ґендерної вертикалі» без урахування процесів створення об’єднаних громад та особливостей їх структури.

 

Загальні коментарі

Функціональний аналіз базується на обмеженому знанні міжнародних документів з ґендерної рівності, незнанні концепцій ґендерного аналізу, низькій валідності зібраних даних, тому рекомендації аналізу не можуть застосовуватися для практичної реалізації.

Відсутність відкритості та інклюзивності процесу проведення аналізу стало додатковим фактором наявних результатів огляду.

Помилки і прорахунки аналізу можуть бути використані для подальшого формування завдання проведення комплексного огляду інституціонального механізму з метою визначення можливостей змін та посилення системи впровадження рівних прав та можливостей жінок і чоловіків.

В рамках підготовки паралельного звіту по виконанню Пекінської платформи дій жіночі та феміністичні громадські організації позитивно оцінили посилення національного механізму ґендерної політики і виробили пропозиції з його посилення: -

1.Забезпечити  інституційну стабільність посади Урядового Уповноваженого з питань ґендерної політики шляхом закріплення посади на базі Закону України «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків», Закону України «Про Кабінет Міністрів України» 

2.Призначити радницю /радника з рівних прав та можливостей жінок та чоловіків (з питань політики ґендерної рівності та протидії дискримінації при Президентові України

3.Забезпечити участь радниці /радника з рівних прав та можливостей жінок та чоловіків (з питань політики ґендерної рівності та протидії дискримінації в освіті) під час розроблення центральними органами виконавчої влади основних реформ з метою інтегрування інтересів жінок у всі основні напрями реформ

4.Включити посаду Урядового Уповноваженого з питань ґендерної політики до Регламенту  Кабінету Міністрів України, внести зміни до Положення про інститут урядових уповноважених з метою уніфікації інституту урядових уповноважених.

5. Проаналізувати та внести в Положення про міністерства та відомства норми щодо дотримання ними рівних прав та можливостей та завдання галузевої політики ґендерної рівності.  

Огляд та рекомендації підготовлено:

Олена Суслова suslovaolena@gmail.com

Анастасія Ненька n0675036767@gmail.com

Олександр Савенок savenok2008@gmail.com

Марина Руденко rudenkomaryna@gmail.com